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国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知

浏览次数: 日期:2016年10月12日 10:36

国发〔2006〕11 号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

推进经济结构战略性调整,提升产业国际竞争力,是“十一五”时期重大而艰巨的任务。当前,部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩,已经成为经济运行的一个突出问题,如果不抓紧解决,将会进一步加剧产业结构不合理的矛盾,影响经济持续快速协调健康发展。为加快推进产能过剩行业的结构调整,现就有关问题通知如下:

一、加快推进产能过剩行业结构调整的重要性和紧迫性

近年来,随着消费结构不断升级和工业化、城镇化进程加快,带动了钢铁、水泥、电解铝、汽车等行业的快速增长。但由于经济增长方式粗放,体制机制不完善,这些行业在快速发展中出现了盲目投资、低水平扩张等问题。2004年,国家及时采取一系列宏观调控措施,初步遏制了部分行业盲目扩张的势头,投资增幅回落,企业兼并重组、关闭破产、淘汰落后生产能力等取得了一定成效。

但从总体上看,过度投资导致部分行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩;水泥、煤炭、电力、纺织等行业目前虽然产需基本平衡,但在建规模很大,也潜在着产能过剩问题。在这种情况下,一些地方和企业仍在这些领域继续上新的项目,生产能力大于需求的矛盾将进一步加剧。还应看到,这些行业不但总量上过剩,在企业组织结构、行业技术结构、产品结构上的不合理问题也很严重。目前,部分行业产能过剩的不良后果已经显现,产品价格下跌,库存上升,企业利润增幅下降,亏损增加。如果任其发展下去,资源环境约束的矛盾就会更加突出,结构不协调的问题就会更加严重,企业关闭破产和职工失业就会显著增加,必须下决心抓紧解决。要充分认识到,加快产能过剩行业的结构调整,既是巩固和发展宏观调控成果的客观需要,也是宏观调控的一项重要而艰巨的任务;既是把经济社会发展切实转入科学发展轨道的迫切需要,也是继续保持当前经济平稳较快增长好势头的重要举措。

部分行业产能过剩,给经济和社会发展带来了负面影响,但同时也为推动结构调整提供了机遇。在供给能力超过市场需求的情况下,市场竞争加剧,企业才有调整结构的意愿和压力,也有条件淘汰一部分落后的生产能力。国家在宏观调控的过程中,已经积累了产业政策与其他经济政策协调配合的经验,形成了相对完善的市场准入标准体系,为推进产业结构调整、淘汰落后生产能力提供了一定的制度规范和手段。各地区、各有关部门要进一步树立和落实科学发展观,加深对统筹协调发展、转变经济增长方式必要性和紧迫性的认识,增强预见性,避免盲目性,提高主动性和自觉性,因势利导,化害为利,加快推进产能过剩行业结构调整。

二、推进产能过剩行业结构调整的总体要求和原则

加快推进产能过剩行业结构调整的总体要求是:坚持以科学发展观为指导,依靠市场,因势利导,控制增能,优化结构,区别对待,扶优汰劣,力争今年迈出实质性步伐,经过几年努力取得明显成效。在具体工作中要注意把握好以下原则:

(一)充分发挥市场配置资源的基础性作用。坚持以市场为导向,利用市场约束和资源约束增强的“倒逼”机制,促进总量平衡和结构优化。调整和理顺资源产品价格关系,更好地发挥价格杠杆的调节作用,推动企业自主创新、主动调整结构。

(二)综合运用经济、法律手段和必要的行政手段。加强产业政策引导、信贷政策支持、财税政策调节,推动行业结构调整。提高并严格执行环保、安全、技术、土地和资源综合利用等市场准入标准,引导市场投资方向。完善并严格执行相关法律法规,规范企业和政府行为。

(三)坚持区别对待,促进扶优汰劣。根据不同行业、不同地区、不同企业的具体情况,分类指导、有保有压。坚持扶优与汰劣结合,升级改造与淘汰落后结合,兼并重组与关闭破产结合。合理利用和消化一些已经形成的生产能力,进一步优化企业结构和布局。

(四)健全持续推进结构调整的制度保障。把解决当前问题和长远问题结合起来,加快推进改革,消除制约结构调整的体制性、机制性障碍,有序推进产能过剩行业的结构调整,促进经济持续快速健康发展。

三、推进产能过剩行业结构调整的重点措施

推进产能过剩行业结构调整,关键是要发挥市场配置资源的基础性作用,充分利用市场的力量推动竞争,促进优胜劣汰。各级政府在结构调整中的作用,一方面是通过深化改革,规范市场秩序,为发挥市场机制作用创造条件,另一方面是综合运用经济、法律和必要的行政手段,加强引导,积极推动。2006年,要通过重组、改造、淘汰等方法,推动产能过剩行业加快结构调整步伐。

(一)切实防止固定资产投资反弹。这是顺利推进产能过剩行业结构调整的重要前提。一旦投资重新膨胀,落后产能将死灰复燃,总量过剩和结构不合理矛盾不但不能解决,而且会越来越突出。要继续贯彻中央关于宏观调控的政策,严把土地、信贷两个闸门,严格控制固定资产投资规模,为推进产能过剩行业结构调整创造必要的前提条件和良好的环境。

(二)严格控制新上项目。根据有关法律法规,制定更加严格的环境、安全、能耗、水耗、资源综合利用和质量、技术、规模等标准,提高准入门槛。对在建和拟建项目区别情况,继续进行清理整顿;对不符合国家有关规划、产业政策、供地政策、环境保护、安全生产等市场准入条件的项目,依法停止建设;对拒不执行的,要采取经济、法律和必要的行政手段,并追究有关人员责任。原则上不批准建设新的钢厂,对个别结合搬迁、淘汰落后生产能力的钢厂项目,要从严审批。提高煤炭开采的井型标准,明确必须达到的回采率和安全生产条件。所有新建汽车整车生产企业和现有企业跨产品类别的生产投资项目,除满足产业政策要求外,还要满足自主品牌、自主开发产品的条件;现有企业异地建厂,还必须满足产销量达到批准产能80%以上的要求。提高利用外资质量,禁止技术和安全水平低、能耗物耗高、污染严重的外资项目进入。

(三)淘汰落后生产能力。依法关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的小企业,分期分批淘汰一批落后生产能力,对淘汰的生产设备进行废毁处理。逐步淘汰立窑等落后的水泥生产能力;关闭淘汰敞开式和生产能力低于1万吨的小电石炉;尽快淘汰5000千伏安以下铁合金矿热炉(特种铁合金除外)、100立方米以下铁合金高炉;淘汰300立方米以下炼铁高炉和20吨以下炼钢转炉、电炉;彻底淘汰土焦和改良焦设施;逐步关停小油机和5万千瓦及以下凝汽式燃煤小机组;淘汰达不到产业政策规定规模和安全标准的小煤矿。

(四)推进技术改造。支持符合产业政策和技术水平高、对产业升级有重大作用的大型企业技术改造项目。围绕提升技术水平、改善品种、保护环境、保障安全、降低消耗、综合利用等,对传统产业实施改造提高。推进火电机组以大代小、上煤压油等工程。支持汽车生产企业加强研发体系建设,在消化引进技术的基础上,开发具有自主知识产权的技术。支持纺织关键技术、成套设备的研发和产业集群公共创新平台、服装自主品牌的建设。支持大型钢铁集团的重大技改和新产品项目,加快开发取向冷轧硅钢片技术,提升汽车板生产水平,推进大型冷、热连轧机组国产化。支持高产高效煤炭矿井建设和煤矿安全技术改造。

(五)促进兼并重组。按照市场原则,鼓励有实力的大型企业集团,以资产、资源、品牌和市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组,促进产业的集中化、大型化、基地化。推动优势大型钢铁企业与区域内其他钢铁企业的联合重组,形成若干年产3000万吨以上的钢铁企业集团。鼓励大型水泥企业集团对中小水泥厂实施兼并、重组、联合,增强在区域市场上的影响力。突破现有焦化企业的生产经营格局,实施与钢铁企业、化工企业的兼并联合,向生产与使用一体化、经营规模化、产品多样化、资源利用综合化方向发展。支持大型煤炭企业收购、兼并、重组和改造一批小煤矿,实现资源整合,提高回采率和安全生产水平。

(六)加强信贷、土地、建设、环保、安全等政策与产业政策的协调配合。认真贯彻落实《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40号),抓紧细化各项政策措施。对已经出台的钢铁、电解铝、煤炭、汽车等行业发展规划和产业政策,要强化落实,加强检查,在实践中不断完善。对尚未出台的行业发展规划和产业政策,要抓紧制定和完善,尽快出台。金融机构和国土资源、环保、安全监管等部门要严格依据国家宏观调控和产业政策的要求,优化信贷和土地供应结构,支持符合国家产业政策、市场准入条件的项目和企业的土地、信贷供应,同时要防止信贷投放大起大落,积极支持市场前景好、有效益、有助于形成规模经济的兼并重组;对不符合国家产业政策、供地政策、市场准入条件、国家明令淘汰的项目和企业,不得提供贷款和土地,城市规划、建设、环保和安全监管部门不得办理相关手续。坚决制止用压低土地价格、降低环保和安全标准等办法招商引资、盲目上项目。完善限制高耗能、高污染、资源性产品出口的政策措施。

(七)深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革。按照建设社会主义市场经济体制的要求,继续推进行政管理体制和投资体制改革,切实实行政企分开,完善和严格执行企业投资的核准和备案制度,真正做到投资由企业自主决策、自担风险,银行独立审贷;积极稳妥地推进资源性产品价格改革,健全反映市场供求状况、资源稀缺程度的价格形成机制,建立和完善生态补偿责任机制;建立健全落后企业退出机制,在人员安置、土地使用、资产处置以及保障职工权益等方面,制定出台有利于促进企业兼并重组和退出市场,有利于维护职工合法权益的改革政策;加快建立健全维护市场公平竞争的法律法规体系,打破地区封锁和地方保护。

(八)健全行业信息发布制度。有关部门要完善统计、监测制度,做好对产能过剩行业运行动态的跟踪分析。要尽快建立判断产能过剩衡量指标和数据采集系统,并有计划、分步骤建立定期向社会披露相关信息的制度,引导市场投资预期。加强对行业发展的信息引导,发挥行业协会的作用,搞好市场调研,适时发布产品供求、现有产能、在建规模、发展趋势、原材料供应、价格变化等方面的信息。同时,还要密切关注其他行业生产、投资和市场供求形势的发展变化,及时发现和解决带有苗头性、倾向性的问题,防止其他行业出现产能严重过剩。

加快推进产能过剩行业结构调整,涉及面广,政策性强,任务艰巨而复杂,各地区、各有关部门要增强全局观念,加强组织领导,密切协调配合,积极有序地做好工作。要正确处理改革发展稳定的关系,从本地区、本单位实际情况出发,完善配套措施,认真解决企业兼并、破产、重组中出现的困难和问题,做好人员安置和资产保全等工作,尽量减少损失,避免社会震动。各地区、各有关部门要及时将贯彻落实本通知的情况上报国务院。国家发展改革委要会同有关部门抓紧制定具体的政策措施,做好组织实施工作。

国务院

二○○六年三月十二日

所属类别: 政策法规

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